Union douanière
de l'Union Européenne
L'indispensable harmonisation des réglementations douanières applicables en matière d'échanges avec les pays tiers
Afin que l'Union douanière fonctionne correctement, il a fallu mettre en place un cadre juridique contraignant sur lequel elle puisse s'appuyer. L'effectivité de ce cadre juridique contraignant a notamment nécessité l'harmonisation des réglementations des Etats membres en matière d'opérations commerciales avec les pays tiers. Cette harmonisation a été dans un premier temps réalisée par le code des douanes communautaire, adopté en 1992 [1]. Depuis son adoption, les Etats membres n'ont plus l'exclusivité de la mise en œuvre du tarif douanier commun. En effet, les efforts d'harmisation des réglementations nationales précédents n'ayant pas éliminés toutes les disparités tarifaires, certains opérateurs se livraient à des trafics de détournement. De cette manière, ils faisaient entrer leurs marchandises dans le territoire de l'union douanière par les Etats membres proposant les tarifs douaniers les plus intéressants.
Le règlement du 12 octobre 1992, qui a établit le code des douanes communautaire de 1992, a été remanié à plusieurs reprises depuis son entrée en vigueur. Tous ces remaniements avaient pour but d'adapter le code aux évolutions du commerce mondial, de le simplifier, et de lui permettre de faire face à de nouveaux problèmes de sécurité.
C'est notamment dans cette optique qu'a été imaginée la « douane électronique » dès 1997, avec la mise en place d'un système de transit informatisé [2]. Mais ce n'est qu'en 2008, avec l'adoption du code des douanes communautaire modernisé [3], que ce système de douanes s'est véritablement installé et développé. Au niveau de l'Union Européenne, la douane électronique remplace depuis lors les procédures douanières sur support papier par des procédures électroniques, dans l'objectif non seulement de renforcer la sécurité aux frontières extérieures de l'Union, mais aussi de faciliter les échanges commerciaux [4]. Par ailleurs, ce code des douanes modernisé intègre les nombreuses mutations réglementaires communautaires et internationales.
En effet, la commission a adopté le règlement du 17 novembre 2008 [5]. Il modifie certaines dispositions d'application du règlement de 1992 et est relatif aux formalités de transit. La commission en également adopté un règlement le 16 avril 2009 [6]. Il prévoit notamment d'octroyer un numéro unique d'enregistrement et d'identification aux opérateurs économiques (EORI). Ce numéro permet d'identifier les opérateurs économiques dans le cadre de leurs relations avec les autororités douanières. Le règlement du 30 avril 2009 [7] permet quant à lui de compléter le système de déclaration d'entrée ou de sortie de l'union douanière par voie électronique. Enfin, le règlement du 20 mai 2010 [8] procède à des ajustements en matère de règles relatives aux déclarations d'entrée et de sortie. Tous ces règlements sont relatifs aux dispositions d'application du code des douanes modernisé.
Finalement, le code des douanes communautaire modernisé a été refondu par le règlement du 9 octobre 2013 [9] et abrogé par un code des douanes de l'Union. Ce nouveau code a été réalisé dans l'optique de prendre en compte les nouvelles exigences du traité de Lisbonne et de clarifier un certain nombre de règles. Ces objectifs sont :
-de dématérialiser les informations entre les administrations douanières, c'est à dire de développer la douane électronique
-l'harmonisation et la flexibilité du droit douanier européen avec les législations nationales
-le respect des critères de lOEA (Opérateur économique agréé) : le titulaire de ce statut se voit attribuer des facilités douanières telles que la transmission de la déclaration sommaire d'entrée sur la base d'informations réduites ; l'information par le service des douanes, d'un contrôle physique au titre de la sûreté/sécurité avant l'arrivée des marchandises etc. En d'autres termes, grâce à ce statut, les opérateurs économiques sont soumis à des taux de contrôle réduits [10]. Pour cela, ils doivent être établis au sein de l'Union Européenne, respecter les législations douanière et fiscale ; avoir une solvabilité financière satisfaisante, et un système efficace de gestion des écritures commerciales et, le cas échéant, des écritures de transport, car ils permettent d’effectuer des contrôles douaniers appropriés [11].
-le dédouanement centralisé : cela permet aux opérateurs économiques d'utiliser dans l'État membre où ils sont établis la procédure de domiciliation ou la procédure de déclaration simplifiée pour les formalités douanières liées à leurs opérations d'importation/exportation, quel que soit le lieu où se déroulent ces opérations dans la Communauté. Par exemple, la procédure de domiciliation simplifiée permet la centralisation auprès d'un seul bureau de douane des paiements et des formalités de dédouanement (comptabilité et déclarations de régularisation), ainsi que la réalisation des opérations physiques d'importation et d'exportation à partir des différents sites [12].
- le respect de la prescription de la dette douanière
Il entrera en vigueur le 1er mai 2016.
La nécessaire transposition des accords du GATT et de l'OMC au sein de l'ordre juridique communautaire
L'union douanière fait parte de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) et elle a à ce titre conclu de nombreuses conventions internationales en matière douanière. Elles ont été transposées dans l'ordre juridique communautaire. Par conséquent, elles sont aussi des sources du droit applicable par l'union douanière. Parmi les conventions transposées on trouve :
-la Convention sur le système harmonisé de désignation et de codification des marchandises
-la Convention de Kyoto pour la simplification et l'harmonisation des procédures douanières dont une version révisée est entrée en vigueur le 6 février 2006
-les conventions relatives au transit international routier et aux carnets d'admission temporaire
-les conventions qui prévoient des accords particuliers avec les pays tiers, comme celles qui nous lient aux États africains, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). Leurs objectifs ne sont pas essentiellement douaniers, mais elles comportent des dispositions intéressant directement les opérations de commerce international. C'est notamment le cas de la convention d'Union postale et de la convention de Washington (CITES) sur la protection des espèces animales et végétales menacées [13].
L'effectivité des réglementations douanière de l'Union Européenne reposant sur l'action des administrations des Etats membres
L'union douanière européenne est originale, car elle ne repose pas sur une douane européenne. En effet, si les règles qui la régissent sont essentiellement d'origine communautaire, il incombe toujours aux Etats membres et à leur douane nationale de les mettre en œuvre. Il faut bien garder à l'esprit que le contrôle des marchandises et des voyageurs lors de leur passage à la frontière est au départ une fonction régalienne des Etats membres. Par ailleurs, il est également nécessaire de rappeler que l'union douanière européenne est une union douanière intégrée. Cela signifie qu'une partie du droit douanier qui est appliquée sur son territoire relève des droits nationaux. Ainsi, à titre d'exemple, en France le code des douanes national régit de nombreuses opérations douanières.
Ainsi, dans un certain nombre de domaines, les administrations douanières nationales doivent agir en conformité avec les pouvoirs qui leur ont été reconnus par le droit communautaire, puisqu'elles agissent au nom et pour le compte de l'Union Européenne [14]. Cela signifie que dans un certains nombre de situations, elles doivent apprécier le comportement des opérateurs économiques par rapport aux dispositions du code des douanes communautaires (du code des douanes de l'Union à partir de 2016), et des textes le complétant. C'est notamment le cas lorsqu'elles doivent délivrer ce que l'on appelle les « renseignements contraignants » dont peuvent se prévaloir les opérateurs économiques qui les sollicitent dans l'ensemble du territoire de l'Union douanière. Cela l'est également quand elles vérifient le bon acheminement des marchandises ou quand elles assurent la liquidation et la perception de la dette douanière.
En revanche, dans le cadre d'un remboursement d'une dette douanière, la décision des administrations douanières nationales est soumise à l'appréciation préalable de la commission [15]. En revanche, les droits nationaux conservent leur compétence exclusive pour tout ce qui concerne l'organisation des services douaniers : l'implantation géographique des unités douanières, les routes « légales » que doivent emprunter les transporteurs pour acheminer la marchandise, ainsi que les pouvoirs reconnus aux agents des douanes, sont organisés par les autorités nationales. Par ailleurs, en matière de répression des irrégularités et des infractions douanières, les Etats membres conservent aussi leurs prérogatives et n'ont jamais ne serait-ce qu'essayé d'harmoniser leur législation dans ce domaine. Ainsi, alors que dans certains pays certains agissements ne constituent que des manquements formels, dans d'autres ils seront considérés comme des infractions sanctionnées par des peines sévères [16].
Il est donc évident qu'une douane européenne n'est pas envisageable à l'heure actuelle. Pourtant, certains programmes, tel que le programme « Douane 2013 », essayent de pousser les administrations douanières nationales « à fonctionner comme une seule et même entité. Malgré cela, les différences persistent entre elles, et cela est parfois économiquement préjudiciable pour les Etats membres. C'est le cas de la France, qui est extrêmement rigoureuse et sévère en matière de contrôle douanier, et souffre par conséquent d'un « déficit de dédouanement » [17]. Or c'est un facteur dont tiennent compte les opérateurs économiques, qui préfèrent quand ils le peuvent faire rentrer leur marchandise par des Etats membres dont les contrôles sont plus souples.
Pour autant, ce n'est pas parce qu'il n'existe pas une douane européenne que les administrations nationales n'assurent pas entres elles une coopération indispensable à la libre circulation des marchandises. Par exemple, les contrôles matériels effectués dans un Etat membre sont en principe considérés comme valables dans un autre Etat membre, et les renseignements contraignants rendus par une autorité nationale lient de plein droit les autorités compétentes des autres Etats membres, et ce dans les mêmes conditions [18]. Il existe également des conventions qui renforce cette coopération. C'est notamment le cas de la convetion « Naples II » de 1997 qui accroît leur assistance mutuelle dans le cadre de l'exercice de leur fonction répressive : elle prévoit notamment l'échange d'informations ou l'exécution d'actes de surveillance. Par ailleurs, l'instauration de la douane électronique devrait développer les échanges entre les différentes administrations dans des domaines aussi variés que la gestion des opérations douanières ou de la lutte contre la fraude aux intérêts communautaires [19].
Enfin, la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union Européenne (CJUE) a dégagé des principes généraux du droit ayant contribués à aligner certaines pratiques douanières des administrations nationales.
Dans un arrêt Commission c/ Grèce en 1989 [20], la CJCE a par exemple rappelé aux Etats membres la nécessité de respecter le principe de proportionnalité dans leur politique douanière répressive.
[1]C'est le règlement n°2913/92 du 12 octobre 1992 qui a établi ce code. Il était fondé sur l'intégration des procédures douanières appliquées séparément dans les Etats membres.
[3]Ce code modernisé est établi par le règlement n°450/2008 du 23/04/2008
[5]Règlement n°1192/2008, JOUE, n° L 329
[6]Règlement n°312/2009, JOUE, n° L 98
[7] Règlement n° 414/2009, JOUE, n° L 125
[8] Règlement n° 430/2010, JOUE, n° L 125
[9] Règlement n° 952/2013 du Parlement européen et du Conseil, JOUE, n° L 269
[10]http://www.douane.gouv.fr/articles/a10837-statut-d-operateur-economique-agree-oea
[11]http://www.douane.gouv.fr/articles/a10837-statut-d-operateur-economique-agree-oea
[12]http://www.glossaire-international.com/pages/tous-les-termes/procedure-de-domiciliation-unique.html
[13]Répertoire de droit communautaire, « union douanière », Claude J. Berr, août 2007
[14]Répertoire de droit communautaire, « union douanière », Claude J. Berr, août 2007
[15]Répertoire de droit communautaire, « union douanière », Claude J. Berr, août 2007
[16]Répertoire de droit communautaire, « union douanière », Claude J. Berr, août 2007
[17]Répertoire de droit communautaire, « union douanière », Claude J. Berr, août 2007
[18]Règlement n° 2454/93
[19]Répertoire de droit communautaire, « union douanière », Claude J. Berr, août 2007
[20] CJCE, 21 sept. 1989, Commission c/ Grèce, aff. 68/88, Rec. 2965